蘇發(fā)〔2014〕16號

　　按照中央關于全面深化改革的決策部署，為深化我省財稅體制改革，加快建立現(xiàn)代財政制度，促進江蘇經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，現(xiàn)提出如下實施意見。
　　一、總體要求
　　（一）指導思想
　　以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和省委十二屆七次全會精神，立足江蘇發(fā)展實際，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，堅持繼承與創(chuàng)新結合，堅持效率與公平兼顧，圍繞改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度，進一步深化財稅體制改革，發(fā)揮其在全面深化改革中的基礎性和支撐性作用，促進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為我省實現(xiàn)“兩個率先”的奮斗目標提供重要政策導向、物質(zhì)基礎和財稅制度保障。
　　（二）基本原則
　　正確處理政府與市場的關系。圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，切實轉(zhuǎn)變政府職能，堅持有進有退、有所為有所不為，減少政府對資源的直接配置，提高財政政策導向性、精準性，更有效地激發(fā)市場主體與社會力量的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，增強微觀經(jīng)濟發(fā)展活力。
　　正確處理效率與公平的關系。以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點釋放財稅改革紅利，完善稅費征管體系和方式，公平稅負，構建以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制，推進基本公共服務均等化，促進權利、機會及規(guī)則平等，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全省人民。
　　正確處理省級和市縣的關系。保持現(xiàn)有財力格局總體穩(wěn)定，科學把握省級和市縣財政分配關系，發(fā)揮好兩個積極性。既要保障省級推進重大改革、維護市場統(tǒng)一、促進基本公共服務均等化、實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟調(diào)控的能力，又要充分考慮地方利益和分級管理的需要，調(diào)動市縣推進改革的積極性，增強基層發(fā)展活力。
　　正確處理財稅改革和其他改革的關系。注重財稅改革與各項改革的關聯(lián)性、系統(tǒng)性及互動性，堅持立足全局、統(tǒng)籌推進，既要使財稅改革得到其他改革的配合，也要通過財稅改革為其他改革提供財力保障和動力支持，形成協(xié)同推進改革的合力，著力破解影響科學發(fā)展的瓶頸問題。
　　（三）主要目標
　　按照國家新一輪財稅體制改革確定的“完善立法，明確事權，改革稅制，穩(wěn)定稅負，透明預算，提高效率”的基本思路，穩(wěn)步推進我省財稅體制改革各項工作，到2016年，基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務，2020年基本建立有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、有利于搞活微觀市場主體、有利于建立公平統(tǒng)一市場、有利于基本公共服務均等化的現(xiàn)代財政制度。
　　二、實施規(guī)范透明的預算制度
　　（四）完善政府全口徑預算管理體系。實行公共財政預算、國有資本經(jīng)營預算、政府性基金預算和社會保險基金預算有效銜接的全口徑預算管理體系。細化公共財政預算編制，提高年初預算到位率。按照“以收定支，收支平衡”原則編制政府性基金預算，建立政府性基金調(diào)入公共財政預算統(tǒng)籌使用機制。完善國有資本經(jīng)營預算，所有國有企業(yè)納入國有資本經(jīng)營預算編制范圍，逐步提高國有資本經(jīng)營收益上繳比例，2015年達到20%、2018年達到25%、2020年達到30%。加大國有資本經(jīng)營預算調(diào)入公共財政預算支持社會民生力度。實現(xiàn)社會保險基金全口徑管理，分險種編制社會保險基金預算，探索通過市場化基金、多元化投資運營保障基金收支平衡和結余資金保值增值。
　　（五）健全透明預算制度。政府預算全部公開到支出功能分類項級科目，轉(zhuǎn)移支付預算細化到具體項目。除涉密部門外，所有使用財政撥款的部門全部公開本部門預決算，部門預算公開到支出功能分類的項級科目，并逐步公開到基本支出和項目支出，探索部門決算按經(jīng)濟分類公開。所有財政撥款的“三公”經(jīng)費詳細公開，2015年公開“會議費”和“培訓費”。逐步公開政策制定、項目評審、資金分配、績效評價、財政監(jiān)督等決策過程和依據(jù)。2015年全省縣及縣級以上政府全面公開政府預決算、部門預決算及“三公”經(jīng)費預決算。
　　（六）探索中期財政規(guī)劃管理。開展中期預算研究和試點，從2015年起試編三年財政滾動規(guī)劃。改進年度預算控制方式，審核預算的重點由平衡狀態(tài)向支出預算和政策拓展。建立跨年度預算平衡機制，健全預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度，當年超收財力除按規(guī)定用于黨委、政府確定的重點項目和民生政策等必要支出外，其余轉(zhuǎn)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。繼續(xù)推進權責發(fā)生制政府綜合財務報告編制試點。
　　三、實行有利于財力合理下傾的財政體制
　　（七）完善省以下財政管理體制。規(guī)范省與市縣間收入分配關系，加大財政調(diào)節(jié)力度，強化財政體制約束力。保持現(xiàn)有省級與地方財力格局總體穩(wěn)定及省級調(diào)控能力，實施新一輪省以下財政管理體制，繼續(xù)加大財力下傾。完善縣鄉(xiāng)財政體制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障運行和服務發(fā)展的能力。落實村級組織運轉(zhuǎn)保障政策，實施省對經(jīng)濟薄弱地區(qū)村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費補助標準動態(tài)調(diào)整機制。
　　（八）探索建立事權和支出責任相適應的制度。遵循政府治理規(guī)律和中央改革要求，合理區(qū)分省及省以下政府職能職責，實現(xiàn)權力責任統(tǒng)一。在教育、衛(wèi)生、交通等基本公共服務領域開展先行先試，劃分省與市縣政府事權和相應支出責任。跨地區(qū)且對其他地區(qū)影響較大的公共服務事項，省級通過轉(zhuǎn)移支付承擔部分地方事權支出責任。
　　（九）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。嚴控新增專項轉(zhuǎn)移支付項目和規(guī)模，整合規(guī)范現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付項目，2015年省對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目減少1/3左右。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重，加大對經(jīng)濟薄弱地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。凡按人均等客觀指標測算的專項轉(zhuǎn)移支付資金原則上改由定向一般性轉(zhuǎn)移支付下達。在本輪財政體制執(zhí)行期內(nèi)，力爭一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付比例達到1︰1。實施省對市縣轉(zhuǎn)移支付資金分配與按照財政保障能力分類分檔結果掛鉤機制。
　　（十）調(diào)整和完善市縣基本財力保障機制。圍繞中央“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”要求和目標，進一步完善基本公共服務保障體系，合理確定并動態(tài)調(diào)整基本保障項目和保障標準。省財政逐年加大資金支持力度，不斷健全獎補辦法，鼓勵市縣提高自我保障能力并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下傾財力。
　　（十一）規(guī)范各地自行制定的財稅優(yōu)惠政策。與國家政策相抵觸的財稅優(yōu)惠政策一律廢止或修訂，重申或明確優(yōu)惠政策終止期限，執(zhí)行到期的不再延續(xù)。省以下各級政府逐步建立并執(zhí)行財稅優(yōu)惠政策合法性審查機制和問責制度，嚴禁各地政府違規(guī)或變相減免稅費，嚴控對競爭性領域的財政支出。
　　四、完善有利于科學發(fā)展的稅收制度
　　（十二）深入推進營改增試點改革。按照國家部署有序擴大營改增試點范圍，研究建筑安裝、銷售不動產(chǎn)和金融保險等重點行業(yè)營改增對我省相關產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)生的影響。充分發(fā)揮營改增試點在推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整方面的積極作用，加快我省二三產(chǎn)業(yè)融合和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展。
　　（十三）順應國家稅制改革探索完善地方稅體系。密切關注國家稅制改革方向，積極參與國家關于房地產(chǎn)稅、消費稅、環(huán)境保護稅、城建稅、資源稅及車輛購置稅等改革。加強地方稅稅源管理，提高財政收入的質(zhì)量和穩(wěn)定性，逐步構建科學、合理、完善的地方稅體系，保障承擔事權范圍內(nèi)相應支出責任的財力需要。
　　（十四）積極探索國家重大區(qū)域經(jīng)濟政策在我省“落地”、“復制”的實現(xiàn)形式。抓住國家推動自貿(mào)區(qū)試點、建設長江經(jīng)濟帶、建設“一帶一路”等重大機遇，學習借鑒試點地區(qū)的體制機制創(chuàng)新，積極爭取稅收、金融、貿(mào)易便利化等國家試點改革政策在本地區(qū)先行先試或復制推廣。鼓勵各地探索通過財政政策和稅收政策的聯(lián)動，縮小與試點地區(qū)的政策性差距。
　　五、充分發(fā)揮財政調(diào)控作用
　　（十五）促進經(jīng)濟結構調(diào)整。發(fā)揮財政宏觀調(diào)控優(yōu)勢為市場機制有效運行營造良好環(huán)境。進一步優(yōu)化投資結構，運用財政政策支持加快投融資體制改革，保持固定資產(chǎn)投資合理增長。探索采用風險補償方式吸引金融機構加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支持力度。清理產(chǎn)能過剩行業(yè)財稅優(yōu)惠政策，推進有關行業(yè)壓縮產(chǎn)能，鼓勵兼并重組。完善促進文化、金融、旅游、養(yǎng)老、健康等服務消費發(fā)展的財稅政策，鼓勵探索以產(chǎn)業(yè)基金方式促進現(xiàn)代服務業(yè)提速發(fā)展。支持農(nóng)村流通體系建設，保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給。繼續(xù)加大對市場信用體系、標準體系以及監(jiān)管執(zhí)法的支持。鼓勵探索新型商業(yè)模式創(chuàng)新，培育新型業(yè)態(tài)，更大力度推動信息化和工業(yè)化融合發(fā)展、科技和市場有機結合，積極推進智慧江蘇建設。
　　（十六）支持開放型經(jīng)濟發(fā)展。保持外貿(mào)穩(wěn)定增長，適時調(diào)整出口退稅分級負擔比例，市縣出口退稅負擔減輕部分統(tǒng)籌用于支持外貿(mào)發(fā)展。發(fā)揮江蘇企業(yè)國際化基金的引導作用，鼓勵企業(yè)開拓新興市場和發(fā)展中國家市場，支持具有自主品牌、核心競爭力和一定規(guī)模的龍頭企業(yè)開展跨國經(jīng)營。大力發(fā)展服務貿(mào)易，支持商貿(mào)流通改革，鼓勵培育發(fā)展跨境電子商務。完善支持開發(fā)區(qū)財稅政策，推進開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級。
　　（十七）助推創(chuàng)新型經(jīng)濟發(fā)展。貫徹國家改革要求，對接社會重大需求，2015年起實施全面重構的科研項目資金管理和財政投入機制，提升協(xié)同創(chuàng)新能力，加快創(chuàng)新型省份建設。優(yōu)化整合省級各類科技計劃、專項、基金，建立健全省級科技專項績效評估、動態(tài)調(diào)整和終止機制。突出企業(yè)作為技術創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化的主體作用，用好用足各類鼓勵科技創(chuàng)新的財稅優(yōu)惠政策，主要由市場決定技術創(chuàng)新項目和經(jīng)費分配，實施類別化支持。推進科技與金融結合，整合設立江蘇省科技金融風險補償基金。
　　（十八）激發(fā)中小企業(yè)活力。按“就高”原則落實國家各項結構性減稅政策，清理規(guī)范行政審批前置服務及收費行為，進一步減輕中小企業(yè)稅費負擔。鼓勵金融領域創(chuàng)新，支持建設多層次資本市場體系，引導金融資源支持中小企業(yè)。支持企業(yè)通過兼并重組做大做強，鼓勵帶動上下游產(chǎn)業(yè)鏈以及中小企業(yè)發(fā)展的總部經(jīng)濟。
　　（十九）協(xié)調(diào)推動相關領域改革。運用財政政策支持農(nóng)村綜合改革試點，有序促進土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔辦法，實施財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。改革財政扶貧資金管理，全面建立精準扶貧機制。實施生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度，深化城市揚塵排污收費制度改革，完善排污權有償使用與交易政策，建立并實施水環(huán)境區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移補償制度。建立健全國有文化企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機構，實施監(jiān)事會委派制度。探索建立財政支持文化與金融結合的財政政策體系。加快推進并完善事業(yè)單位分類改革和經(jīng)費保障機制，事業(yè)單位全部收支納入預算管理；對公益一類事業(yè)單位，逐步實現(xiàn)正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費財政全額保障；對公益二類事業(yè)單位，財政適當予以經(jīng)費補助，并通過積極推行政府購買服務等方式予以支持；研究制定財稅優(yōu)惠政策，加快推進生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制。推動省以下法院、檢察院經(jīng)費省財政統(tǒng)一管理。
　　六、優(yōu)化財政資源配置方式
　　（二十）改革財政資金分配政策和支持方式。清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，2015年建立專項轉(zhuǎn)移支付管理清單制度并實行定期評估和退出機制。清理目標、用途相同或相近的專項資金，從政策制度、分配使用等方面進行實質(zhì)性整合。探索省對市縣財政轉(zhuǎn)移支付資金的整合，賦予市縣更多自主分配權。實行因素法分配專項資金。改革財政性資金對競爭性領域的支持方式，變直接投入為間接引導，逐步減少并退出競爭性領域的無償支持政策。
　　（二十一）嚴格規(guī)范預算執(zhí)行。預算編制與執(zhí)行進度掛鉤，不能按期下達或無法執(zhí)行的項目按規(guī)定程序收回資金，并相應減少安排其今后年度預算。嚴禁違規(guī)將國庫資金轉(zhuǎn)入財政專戶等“以撥代支”行為，嚴控并逐步取消專項支出財政專戶，實行預算單位基本賬戶零余額化，嚴禁上下級部門間直接劃撥財政資金，嚴格權責發(fā)生制核算范圍。政府性基金支出進度與序時收入進度基本匹配，力爭實現(xiàn)“當年收入、當年支出”。結余結轉(zhuǎn)資金及暫付款、暫存款定期清理，有效盤活財政資金存量。
　　（二十二）強化基本公共服務均等化的財政保障。保持基本公共服務財政支出與經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平和政府財力的增長相適應，支持強化縣級財政保障基本公共服務能力。覆蓋各級各類教育的生均撥款實行動態(tài)調(diào)整，政府主導資助體系全覆蓋。健全公共就業(yè)服務經(jīng)費保障機制，完善城鄉(xiāng)均等的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系建設。穩(wěn)步提高涉保人員社會保障水平。建設現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生體系，建立醫(yī)療衛(wèi)生長效補償、服務定價和考評機制，加快推進公立醫(yī)院綜合改革。推進住房保障體系建設，創(chuàng)新政策性住房投融資機制。
　　七、規(guī)范政府財稅管理
　　（二十三）規(guī)范政府收支管理。堅持依法組織收入，收入預算逐步從約束性轉(zhuǎn)向預期性，各級政府科學安排全年收入預算，不得脫離當?shù)囟愒磳嶋H向征管部門下達收入任務。健全并嚴格落實財政收入征繳、退庫制度，嚴格按照收入級次管理收入，堅決防范和禁止虛收空轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)引稅款、預征稅款、應退不退及混庫行為。加強政府非稅收入管理，清理取消不合理不合法的行政事業(yè)性收費，進一步完善收費公示、聽證制度，除國家規(guī)定外，把所有非稅收入納入預算管理。繼續(xù)完善財政運行質(zhì)量考核評價體系，實行財政收入質(zhì)量管理通報問責。弘揚厲行節(jié)約優(yōu)良作風，規(guī)范公務支出標準，嚴格控制一般性支出。調(diào)整和取消省級專項資金市縣配套政策。嚴格落實中央要求，一律取消各級黨委、政府出臺的重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值等掛鉤的政策。
　　（二十四）加強政府性債務管理。各級政府加強政府性債務源頭管理，嚴格審批新增投資建設項目。財政部門扎口管理政府性債務，嚴格舉債審批和計劃管理，嚴格控制土地儲備融資規(guī)模和債務余額，嚴禁鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接或擔保融資舉債。實行政府性債務風險預警機制、償債準備金制度和問責追究制度。推進債務預算管理，建立地方政府信用評級制度。建立以政府債券為主的地方政府舉債融資機制，開展專項債、基礎設施建設政府和社會資本合作投融資模式等改革試點。實施政府性債務動態(tài)監(jiān)控，財政部門定期向同級黨委、政府專題報告政府性債務情況。審計部門對地方各級黨委和政府主要領導干部任期內(nèi)政府債務舉借、管理和使用情況及以政府投資為主的重大項目建設和管理情況進行重點審計。組織人事部門將債務審計結果作為政績考核重要依據(jù)。
　　（二十五）創(chuàng)新財稅管理體制機制。深化法治財政建設提升依法理財水平。部門預算逐步建立項目支出定額標準體系，實現(xiàn)項目預算滾動管理。逐步將社會保險基金納入國庫集中支付，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付制度改革。健全全過程預算績效管理機制，預算績效考核納入政府績效管理。積極推動政府向社會力量購買服務。建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置管理制度和配置標準體系，加強對事業(yè)單位出資企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理。適應稅制改革的要求，創(chuàng)新稅收管理理念，理順征納雙方權責關系，建立以信息化為支撐的稅收風險管理體系。改革稅收管理方式，整合管理平臺，重構稅收管理流程，調(diào)整和壓縮管理層級，規(guī)范稅務檢查，優(yōu)化稅收服務，推行職責清單，完善協(xié)稅機制，進一步促進納稅遵從，降低征納成本，提高征管效率。探索建立在地方黨委政府及其組成部門、省屬企事業(yè)單位領導班子配備具有財經(jīng)崗位經(jīng)歷領導干部的機制。規(guī)范黨政機關、事業(yè)單位財會人員入職資質(zhì)，探索在資產(chǎn)規(guī)模和財務支出規(guī)模較大的高校、醫(yī)院和國有大中型企業(yè)等配備或委派財務總監(jiān)、總會計師。
　　（二十六）嚴肅財經(jīng)紀律。構建財政監(jiān)督與人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、行政監(jiān)察及其他經(jīng)濟部門大監(jiān)督格局，實現(xiàn)有效監(jiān)督。強化部門單位預算編制和執(zhí)行的主體地位，實行財政資金管理使用監(jiān)督問責，啟動《江蘇省財政監(jiān)督條例》立法工作。完善內(nèi)部控制體系，探索利用信息化手段動態(tài)監(jiān)控所有政府性資金和財政運行的全過程。重點監(jiān)督財稅政策落實情況、財經(jīng)紀律執(zhí)行情況、財政收入質(zhì)量、重大民生支出等，堅決查處財稅違法、違規(guī)行為。